Δεν υπάρχει μεταρρυθμιστική εξαγγελία που να μη σκοντάφτει στο ίδιο ερώτημα: πώς αλλάζει η Ελλάδα χωρίς ριζικές μεταρρυθμίσεις στις στρεβλώσεις δεκαετιών της δημόσιας διοίκησης; Η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων – κατοχυρωμένη ρητά στο άρθρο 103 του Συντάγματος – υποτίθεται πως εγγυάται την ανεξαρτησία, τη συνέχεια και την αποπολιτικοποίηση της διοίκησης.
Η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων δεν εμφανίζεται ιστορικά ως «δικαίωμα», αλλά ως εργαλείο οικοδόμησης ενός επαγγελματικού, ουδέτερου και λειτουργικού κρατικού μηχανισμού – ιδιαίτερα σε περιόδους μετάβασης από προσωποπαγείς, πελατειακές ή απολυταρχικές μορφές εξουσίας προς πιο θεσμικά και δημοκρατικά μοντέλα.
Η ιστορική της καταγωγή, λοιπόν, δεν στερείται νοήματος. Σε πολλές χώρες, ιδίως στις πιο ανεπτυγμένες, θεσμοθετήθηκε ήδη από τον 19ο αιώνα ως αντίβαρο στην κυβερνητική αυθαιρεσία και ως εγγύηση μιας διοίκησης που υπηρετεί σταθερά το δημόσιο συμφέρον, ανεξάρτητα από τις πολιτικές εναλλαγές.
Και στη χώρα μας, η μονιμότητα στο Δημόσιο υπήρξε θεσμική κατάκτηση. Περιόριζε τα φαινόμενα του κομματικού κράτους και προστάτευε τον δημόσιο λειτουργό από πολιτικές διώξεις. Η συνταγματική της κατοχύρωση αρχίζει με το Σύνταγμα του 1911, όταν, στο πλαίσιο των μεταρρυθμίσεων του Ελευθερίου Βενιζέλου, θεσπίζεται η προστασία των δημοσίων υπαλλήλων από αυθαίρετες απολύσεις και μετακινήσεις. Η πρόβλεψη αυτή ενισχύεται με το Σύνταγμα του 1952, όπου για πρώτη φορά καθιερώνεται ρητά η μονιμότητα για όσους κατέχουν οργανική θέση στο Δημόσιο. Το Σύνταγμα του 1975, μετά τη Μεταπολίτευση, εδραιώνει πλέον καθολικά και με απόλυτη σαφήνεια το καθεστώς αυτό, με το άρθρο 103 να ορίζει:
«Οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι, εφόσον οι θέσεις αυτές υπάρχουν. Δεν μπορεί να παυθούν παρά μόνο με απόφαση δικαστηρίου…»
Ωστόσο, η ιστορία έχει τις αντιστροφές της. Αυτό που το 1911, με τα κριτήρια της εποχής, υπήρξε μια κατεξοχήν εκσυγχρονιστική τομή – μια θεσμική ασπίδα απέναντι στον αυταρχισμό και τις κομματικές διώξεις – σήμερα, σε μεγάλο βαθμό, λειτουργεί ως άρνηση ευθύνης. Η μονιμότητα, που άλλοτε υπηρέτησε τη σταθερότητα και την αποκομματικοποίηση της δημόσιας διοίκησης, έχει μετατραπεί σε τροχοπέδη κάθε σύγχρονης μεταρρυθμιστικής προσπάθειας. Η αδιαφάνεια, η ατιμωρησία και η απουσία αξιολόγησης ρίζωσαν κάτω από την ίδια την ομπρέλα της. Όταν καμία συμπεριφορά δεν έχει συνέπειες, όταν η ανανέωση λογίζεται ως απειλή και η ευθύνη ως παγίδα, τότε η μονιμότητα χάνει το θεσμικό της νόημα και παύει να υπηρετεί την αποστολή της. Το Σύνταγμα προστάτευσε τον δημόσιο υπάλληλο, αλλά το πολιτικό σύστημα δεν τον κατέστησε υπόλογο. Έτσι, αυτό που κάποτε ήταν εργαλείο θεσμικού εκσυγχρονισμού, καταλήγει σήμερα να αποτελεί εμπόδιο στον αναγκαίο εκσυγχρονισμό του κράτους. Σιωπηρά, μεταλλάχθηκε: από εγγύηση ανεξαρτησίας σε άρνηση λογοδοσίας· από θεσμικό ανάχωμα σε θεσμικό τέλμα.
Οι πρόσφατες δηλώσεις του Πρωθυπουργού για την αναθεώρηση του άρθρου 103 άναψαν – δικαίως – πολιτικές φωτιές. Όμως, πριν φτάσουμε σε μια ενδεχόμενη συνταγματική αλλαγή, αξίζει να αναρωτηθούμε τι σημαίνει σήμερα δημόσιο συμφέρον και πώς μπορεί να υπηρετηθεί: όχι από ρόλους προστατευμένους, αλλά από λειτουργούς με αίσθηση καθήκοντος, με κίνητρο και με λογοδοσία. Η συνταγματική αλλαγή, από μόνη της, δεν αποτελεί λύση· χωρίς βαθιές μεταβολές στην κουλτούρα διοίκησης και ευθύνης, κινδυνεύει να παραμείνει είτε γράμμα κενό είτε εργαλείο αυθαιρεσίας. Το ζητούμενο, λοιπόν, δεν είναι απλώς η κατάργηση της μονιμότητας, αλλά η υπέρβασή της: μέσα από μια αλλαγή νοοτροπίας που θα την επαναπροσδιορίζει όχι ως ανεξέλεγκτο προνόμιο, αλλά ως θεσμική υποχρέωση προς την κοινωνία.
Αξίζει να σημειωθεί ότι η συνταγματική αυτή κατοχύρωση της μονιμότητας δεν αποτελεί διεθνή κανόνα. Στις περισσότερες χώρες, η προστασία των δημοσίων υπαλλήλων από κομματικές αυθαιρεσίες ρυθμίζεται μέσω ειδικής νομοθεσίας ή διοικητικών πράξεων, όχι από το ίδιο το Σύνταγμα. Η Ελλάδα ανήκει στις ελάχιστες εξαιρέσεις – γεγονός που προσέδιδε στη ρύθμιση ιδιαίτερο κύρος, αλλά, πλέον, καθιστά κάθε απόπειρα επαναπροσδιορισμού της ιδιαίτερα σύνθετη, πολιτικά και θεσμικά. Κι ίσως ακριβώς γι’ αυτό, χρειάζεται μεγαλύτερη σαφήνεια στο ερώτημα: τι ακριβώς προστατεύει σήμερα αυτή η μονιμότητα – και από ποιον;
Προνόμια εκτός τόπου και χρόνου
Η έννοια της μονιμότητας σχεδιάστηκε σε μια εποχή που το ζητούμενο ήταν η θεσμική σταθερότητα. Όμως πλέον, σε έναν κόσμο διαρκών μεταβολών, όπου η αβεβαιότητα έχει γίνει κοινός τόπος για τη μεγάλη πλειονότητα των εργαζομένων, μοιάζει λιγότερο με εγγύηση δικαιοσύνης και περισσότερο με σύμβολο ακινησίας και προνομίων. Δεν είναι μόνο ότι οι περισσότεροι εργαζόμενοι στον ιδιωτικό τομέα ζουν σε καθεστώς επισφάλειας – είναι ότι αυτό έχει καταστεί κοινωνικά «φυσιολογικό», με αποτέλεσμα η ύπαρξη μιας θεσμικά απόλυτης προστασίας να βιώνεται πια ως αδικία.
Η αίσθηση αυτή επιτείνεται όταν η μονιμότητα δεν συνοδεύεται από αντίστοιχη ευθύνη, αποδοτικότητα ή αξιολόγηση. Για έναν νέο εργαζόμενο, για έναν απολυμένο πενηντάρη, για μια ελεύθερη επαγγελματία που παλεύει με τα ασφυκτικά όρια του ασφαλιστικού συστήματος, η μονιμότητα δεν μοιάζει πια με κοινωνικό αντίβαρο· μοιάζει με κλειστό club. Κι αυτό δεν είναι μόνο επικοινωνιακό πρόβλημα. Είναι δομικό: όταν η δημόσια διοίκηση, δείχνει να λειτουργεί με δύο μέτρα και δύο σταθμά – αξιολογεί τους πολίτες αλλά αρνείται να αξιολογήσει τον εαυτό της – τότε η ανισότητα δεν είναι πια μόνο υλική· είναι ηθική.
Αυτό το προνόμιο έχει πάψει προ πολλού να λειτουργεί ως κίνητρο προσφοράς. Στην πράξη, το Δημόσιο δεν προσελκύει πλέον εκείνους που θέλουν να υπηρετήσουν το κοινό καλό. Πολύ συχνά προσελκύει εκείνους που αναζητούν σταθερότητα χωρίς ευθύνη, ρόλο χωρίς λογοδοσία, θέση χωρίς ουσιαστικό ανταγωνισμό. Αντί να προσελκύονται οι καλύτεροι για να υπηρετήσουν τη χώρα τους, προσελκύονται στο δημόσιο οι μετριότητες που αποζητούν να «βολευτούν» – όχι γιατί δεν υπάρχουν ικανοί, αλλά γιατί το σύστημα δεν δίνει κανένα κίνητρο να διακριθούν. Και ο υπάρχων συνδικαλιστικός μηχανισμός – αντί να διεκδικεί ένα Δημόσιο πιο αποτελεσματικό και πιο αξιοκρατικό – συχνά, καταλήγει να υπερασπίζεται τους χειρότερους από τους λειτουργούς του, όχι τους καλύτερους. Δεν νοεί να αφήσει τους άξιους να ξεχωρίσουν…
Δεν πρόκειται για πρόβλημα ανθρώπων, αλλά για πρόβλημα κουλτούρας. Όταν δεν υπάρχει χώρος για διάκριση, για αναγνώριση ή για πρόοδο με βάση την ποιότητα και την ευθύνη, τότε δεν είναι οι άριστοι που θα επιλέξουν να ενταχθούν. Και αν το Δημόσιο δεν προσελκύει πλέον τους καλύτερους, τότε δεν μπορεί να υπηρετεί πια ούτε τον εαυτό του – ούτε τη χώρα.
Βιωματική αλλαγή από κάτω
Επί δεκαετίες, το αίτημα για μεταρρυθμίσεις στο Δημόσιο συναντούσε αντιστάσεις – όχι μόνο από τους ωφελούμενους του συστήματος, αλλά και από ένα τμήμα της κοινωνίας που, κουρασμένο από την αβεβαιότητα, έβλεπε στη μονιμότητα ένα έστω και απρόσιτο πρότυπο ασφάλειας. Αυτό όμως φαίνεται να αλλάζει. Οι τελευταίες δημοσκοπήσεις δείχνουν μια σταθερή –και πλέον πλειοψηφική– στροφή της κοινής γνώμης υπέρ της αξιολόγησης, της λογοδοσίας και της άρσης του απόλυτου της μονιμότητας. Για πρώτη φορά, εδώ, η κοινωνία μοιάζει να προπορεύεται των κομμάτων.
Στο σύνολο της κοινωνίας, πάνω από 3 στους 4 πολίτες τάσσονται υπέρ της κατάργησης της μονιμότητας, προκειμένου να είναι δυνατή η απόλυση όσων κρίνονται ανεπαρκείς. Ακόμη πιο ενδεικτικό είναι το γεγονός ότι ακόμη και στους ίδιους τους δημοσίους υπαλλήλους, το 41,2% δηλώνει ότι «συμφωνεί» και το 23,3% ότι «μάλλον συμφωνεί» με την κατάργηση της «μονιμότητας». Το εύρημα αυτό δεν αποτυπώνει μόνο μια αλλαγή νοοτροπίας· δείχνει ότι η πλειοψηφία των ίδιων των εργαζομένων στο Δημόσιο δεν αισθάνεται φόβο μπροστά στην αξιολόγηση – αλλά επιθυμεί να αναγνωριστεί η αξία της.
Αυτή η μεταστροφή δεν είναι ιδεολογική –καθώς εκφράζεται σε όλα τα πολιτικά φάσματα. Είναι βιωματική. Προκύπτει από τη σύγκριση ζωών. Από τη σύγκριση καθημερινών προσπαθειών ανθρώπων που παλεύουν σε ένα μεταβαλλόμενο τοπίο χωρίς δίκτυ ασφαλείας, με μια διοίκηση που, παρά τα προβλήματα και την πίεση, παραμένει σε μεγάλο βαθμό ανέγγιχτη. Το πρόβλημα, ωστόσο, δεν είναι πια οι υπάλληλοι· είναι οι πολιτικοί και οι απαρχαιωμένοι συνδικαλιστές, οι κομματικά κατευθυνόμενοι. Διότι, όσο η κοινωνία ζητά σοβαρότητα, αλλαγή και αξιοκρατία, τα κόμματα εξακολουθούν να λειτουργούν με όρους περασμένων δεκαετιών – εγκλωβισμένα στην αντίληψη πως η υπεράσπιση της μονιμότητας είναι ταυτοτικό ζήτημα και η άρση της «πολιτικό κόστος».
Έτσι, η πολιτική τάξη μένει πίσω. Αντί να αναζητήσει κοινό έδαφος και θεσμικές ασφαλιστικές δικλείδες που θα ωφελούσαν και τους πολίτες και τους ίδιους τους δημόσιους λειτουργούς, αρκετοί σπεύδουν να βρουν στην υπόθεση της μονιμότητας μια νέα αφορμή σύγκρουσης. Όχι ως αμυντικό μηχανισμό για το Δημόσιο, αλλά ως ευκαιρία αντιπαράθεσης – για να χτιστούν προφίλ, να ακουστούν εύκολα συνθήματα ή να «στριμωχθεί η κυβέρνηση». Και τελικά, αντί για σοβαρή διαβούλευση, καταλήγουμε σε ακόμη μια ιδεολογική σκακιέρα, πάνω στην οποία θυσιάζεται το μέλλον…
Κοινός τόπος – Διεθνείς πρακτικές
Κι όμως, η σύγκρουση δεν είναι μονόδρομος. Πέρα από τα εύκολα συνθήματα και τις ιδεολογικές περιχαρακώσεις, υπάρχουν πεδία συνεννόησης που μπορούν να συγκροτήσουν ένα νέο πλαίσιο: δίκαιο για τους πολίτες, λειτουργικό για το κράτος, αξιοπρεπές για τους ίδιους τους υπαλλήλους.
Η μονιμότητα, αντί να αποτελεί ένα άκαμπτο και απόλυτο καθεστώς, μπορεί να επαναπροσδιοριστεί ως σταθερότητα με όρους: με διαδικασίες κρίσης και ανατροφοδότησης, με έμφαση στην επιμόρφωση, την κινητικότητα, τη δημόσια λογοδοσία. Η αξιολόγηση, έτσι, δεν είναι απειλή· είναι αναγκαίο εργαλείο. Όχι για να επιβάλλει ποινές ή απολύσεις, αλλά για να αναδεικνύει τους άξιους, να ενθαρρύνει τη βελτίωση, να χτίζει εμπιστοσύνη. Ένα σύστημα τακτικής αξιολόγησης – εποπτευόμενο από ανεξάρτητο φορέα, μακριά από κυβερνητικές ή κομματικές παρεμβάσεις – μπορεί να λειτουργήσει υπέρ όλων: υπέρ των πολιτών, που θα δουν το κράτος να ανταποκρίνεται καλύτερα στις ανάγκες τους· υπέρ των ίδιων των υπαλλήλων, που συχνά εργάζονται με φιλότιμο αλλά χωρίς αναγνώριση.
Το ουσιώδες είναι να περάσουμε από τη διαχείριση φόβου στην οικοδόμηση εμπιστοσύνης. Όχι «κατάργηση ή διατήρηση», αλλά μετάβαση σε ένα νέο σύστημα που συνδυάζει την προστασία με την ευθύνη, τη σταθερότητα με την αποδοτικότητα, τα δικαιώματα με τις υποχρεώσεις. Αυτό, βέβαια, προϋποθέτει πολιτική βούληση και θεσμικό θάρρος.
Και δεν χρειάζεται να εφεύρουμε το μοντέλο από την αρχή. Στις περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες, η αξιολόγηση και η λογοδοσία αποτελούν σταθερά συστατικά της δημόσιας διοίκησης. Η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι η προστασία των άξιων υπαλλήλων μπορεί να συνυπάρχει με μηχανισμούς απομάκρυνσης των ανεπαρκών ή επίορκων.
Για παράδειγμα, στη Γερμανία –παρά το ισχυρό καθεστώς προστασίας των δημοσίων υπαλλήλων (Beamte)– η απόλυση είναι δυνατή μετά από πειθαρχική διαδικασία και τεκμηριωμένη κρίση. Στη Γαλλία, η τακτική αξιολόγηση συνδέεται με την επαγγελματική εξέλιξη. Στο Ηνωμένο Βασίλειο και τη Νορβηγία εφαρμόζονται συστήματα διαχείρισης στόχων και απόδοσης με θεσμική παρακολούθηση. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, η αξιολόγηση δεν καταργεί τη σταθερότητα· την εξορθολογίζει.
Τα παραδείγματα εξηγούν ότι η λογοδοσία και η διαφάνεια μπορούν να ενσωματωθούν αποτελεσματικά. Η Ελλάδα μπορεί να αντλήσει διδάγματα από αυτές τις πρακτικές για να προχωρήσει σε ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις, ενισχύοντας την αποτελεσματικότητα και την εμπιστοσύνη στη δημόσια διοίκηση.
Μπορούμε και οφείλουμε να διαμορφώσουμε ένα αντίστοιχο πλαίσιο: με εγγυήσεις ανεξαρτησίας, συμμετοχής, διαφάνειας και θεσμικής μέριμνας. Όχι για να «τιμωρήσουμε», αλλά για να απελευθερώσουμε τις δυνατότητες του ανθρώπινου δυναμικού μας.
Να ξεκαθαρίσουμε: Τι Δημόσιο θέλουμε
Τελικά, το δίλημμα δεν είναι «μόνιμοι ή απολύσιμοι». Είναι «ανεύθυνοι ή υπεύθυνοι». Δεν είναι «κράτος με ή χωρίς μονιμότητα», αλλά «κράτος που προστατεύει εαυτόν ή που υπηρετεί την κοινωνία». Δεν είναι απλώς θέμα οργάνωσης· είναι θέμα προσανατολισμού.
Αν θέλουμε μια δημόσια διοίκηση που δεν αναπαράγει τις παθογένειες του παρελθόντος, οφείλουμε να την επαναθεμελιώσουμε ως φορέα δημοσίου συμφέροντος – όχι ως θύλακα κομματικής επιρροής ή επαγγελματικής ακινησίας. Με δομές που επιμορφώνονται, που αξιολογούνται, που ανταποκρίνονται. Που δεν καλύπτουν τους αδύναμους κρίκους αλλά στηρίζουν τους άξιους – εκείνους που αξίζουν να σταθούν ως παράδειγμα.
Ένα Δημόσιο που αναλαμβάνει το ρόλο του όχι μόνο ως εργοδότης, αλλά ως θεσμική ραχοκοκαλιά της κοινωνικής συνοχής. Που λογοδοτεί για την αποτελεσματικότητα των υπηρεσιών του· που ενισχύει την εμπιστοσύνη και όχι την καχυποψία. Ένα κράτος που σέβεται τους πολίτες του και τους υπαλλήλους του εξίσου – αρκεί και οι δύο να σέβονται τον ρόλο τους.
Δεν πρόκειται για τεχνοκρατική λεπτομέρεια. Πρόκειται για πολιτική και ηθική επιλογή. Για ένα Δημόσιο, που δεν θα ζητά να διατηρείται όπως είναι, αλλά να γίνεται διαρκώς καλύτερο. Όχι Δημόσιο προνομίων, αλλά παραδείγματος.
Και τώρα τι;
Αν συμφωνούμε ότι το Δημόσιο χρειάζεται να αλλάξει, τότε το ερώτημα μετατοπίζεται: όχι στο αν, αλλά στο πώς. Όχι στο ποιος θα χάσει, αλλά στο τι έχουμε όλοι να κερδίσουμε από ένα κράτος που στέκεται στο ύψος των απαιτήσεων – και της κοινωνίας και της εποχής.
Η αλλαγή δεν μπορεί να είναι ούτε τιμωρητική ούτε προσχηματική. Πρέπει να είναι δίκαιη, με κανόνες, με διαφάνεια, με συμμετοχή. Αλλά, πρέπει να υλοποιηθεί. Όχι για να «χτυπηθούν οι δημόσιοι υπάλληλοι», αλλά για να αποκατασταθεί η συλλογική εμπιστοσύνη. Όχι για να γκρεμίσουμε, αλλά για να χτίσουμε σε νέα βάση: πιο σταθερή, πιο υπεύθυνη, πιο δημοκρατική.
Διότι, τώρα που η φθορά είναι ορατή, που η εμπιστοσύνη έχει ρηγματωθεί, που ένα μεγάλο μέρος της κοινωνίας προπορεύεται και ζητά σοβαρότητα, δεν έχουμε πια την πολυτέλεια της αδράνειας. Το ρίσκο δεν είναι η αλλαγή. Το ρίσκο είναι να μείνουμε ακίνητοι… Αν δεν αλλάξουμε τον τρόπο που λειτουργεί το Δημόσιο, δεν θα αλλάξει τίποτα στη χώρα. Κι αν δεν αλλάξει τίποτα στη χώρα, μην αναρωτιόμαστε γιατί η ελπίδα φθίνει και η απαξίωση μεγαλώνει.
Δεν χρειαζόμαστε άλλη μια ψευδομεταρρύθμιση. Δεν χρειαζόμαστε άλλη μια ιδεολογική αντιπαράθεση. Χρειαζόμαστε μια τομή που να μας ξεπερνά. Που να θεμελιώνεται στη λογική, στη δικαιοσύνη, στην ανάγκη των καιρών. Χρειαζόμαστε ένα Δημόσιο που θα αξίζει την εμπιστοσύνη των πολιτών και την αφοσίωση των λειτουργών του. Ένα Δημόσιο που δεν θα είναι προνόμιο, ούτε λάφυρο· αλλά θεσμός ευθύνης, μέτρο δημοκρατίας, δείκτης αξιοπρέπειας.
Η ευθύνη είναι συλλογική. Η επιλογή είναι μπροστά μας. Το αν θα μείνει ευκαιρία ή θα γίνει τομή, εξαρτάται από το ποιοι, και πόσοι, θα την τολμήσουν.
Η δημόσια διοίκηση δεν είναι ούτε εχθρός, ούτε αυτονόητο κεκτημένο. Είναι καθρέφτης της κοινωνίας που τη συγκροτεί. Κι αν θέλουμε μια κοινωνία πιο δίκαιη, πιο ικανή, πιο ζωντανή, τότε πρέπει να τολμήσουμε να αλλάξουμε και το Δημόσιο που την υπηρετεί.
Όχι μετά. Τώρα!
